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发表于 2017-8-15 16:04:40
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干的活多,背的锅也多
正如史全增所言,“临时工”不能独立进行执法,却可以参与执法。但在现实工作中,“临时工”的使用有时候会偏离既定轨道。
“过去上路检查,经常是我们这些‘临时工’去做。每当我看到网上有‘临时工’出问题被辞退的新闻,一点也不觉得奇怪,因为我们‘这些人’被推到前面干活儿,一旦出问题,‘背锅’的肯定是我们。”李军直言。
干的活多,所以背的锅也多——谈起自己两年多的工作经历,李军总结出了这样一句话。
“以往,每次看到粗暴执法的新闻,行政执法部门就会抛出‘临时工’来‘背锅’,即使最后调查不是‘临时工’所为,舆论也会调侃称,这次终于不是‘临时工’了。”李军坦言,自己对此已习以为常。
即使这样努力,但身份上的不被认同,也让这些“临时工”很没有归属感。
“有时候,在查处交通违法行为时会被司机质疑身份,这时候我就会找同行的民警过来,他们有警官证。尽管这样的情况不多,但每次遇到,都让人很不舒服。”李军说。
这些冲在一线且没有身份认同感的“临时工”,有时候也会利用手中的权力“任性”。
近几年,因在行政执法时的不规范甚至违法行为,“临时工”曾多次引爆舆论。
2013年5月,陕西省延安市发生“城管跳脚踩商户头部”事件,延安市城管局回应称,打人的是临时聘用人员,没有正式编制。
2014年4月,浙江省苍南县5名城管在执法过程中,将一名拍照的路人打伤,随后引发群众围堵城管执法车辆,事后有关部门称,这5人并非正式城管队员,而是城管临时叫来协助搬运占道石块等物品的。
2016年5月,贵州省凯里市一名身着“行政执法”字样背心的男子用塑料凳砸女水果商贩头部,在将其打倒在地后持续殴打。事后凯里市公安局称,涉嫌打人者为十字街道办事处聘用人员。
……
屡屡被曝光的负面新闻,也让一些地方和部门意识到,“临时工”的使用必须有所规范和约束。
记者发现,近几年,已有多地对“执法临时工”进行了专项清理。
2015年,辽宁省开展优化经济发展软环境执法专项检查,对全省行政执法主体进行清理,再次明确执法资格,清退不合法的“执法临时工”“合同工”。
2016年12月底,广西壮族自治区法制办发布消息称,全区行政执法人员专项清理行动中,两万多人被清出执法队伍,行政执法人员不再有“临时工”。
自2016年3月15日至今年1月,山东省对行政执法人员进行了专项清理,共清理不符合条件的行政执法人员3万多人。同时明确,凡未经审核确认的行政执法人员,一律不得从事行政执法活动。
与专项清理行动相比,《河南省行政执法证件管理办法》因为将取消“临时工”行政执法权纳入法治轨道,而备受舆论关注。
立法明确“临时工”法律地位
在专家看来,河南省取消“临时工”行政执法权的做法,是对现行法律的进一步明确——“临时工”没有执法权。
“执行国家法律的人员没有‘临时工’,换句话说,‘临时工’没有法律地位、没有执法权。”王磊指出。
在黄锫看来,“临时工”虽然能解决执法资源与执法任务不匹配的问题,但也因为没有执法权而处于一个尴尬的境地。因此,对于“临时工”的管理,也不能“一刀切”。
“‘一刀切’禁止‘临时工’参与任何执法活动,会与执法实际冲突,最终可能变成阳奉阴违的一纸空文。应仔细研究执法过程,禁止‘临时工’参与直接影响社会主体权益的执法活动,如处罚、强制等。但是对于其他对权益没有直接重大影响的执法活动,如巡查发现违法行为、贴处罚告知书等,可以聘用‘临时工’,但应建立相应的制度,由正式执法人员对其严格监管,一旦出现违法执法,应承担相应责任。”黄锫建议。
浙江财经大学法学院副教授李春燕指出,“临时工”之所以屡屡进入公众视野,主要存在两方面原因:执法资源不足,使得行政执法单位不得不使用“临时工”;所属行政机关和执法人员怕承担法律责任,提前想好退路。
李春燕认为,对于“临时工”的管理,也要从这两方面入手:一方面,科学确定执法人员的编制数量;另一方面,加强教育,使执法人员明确,根据现行法律法规,只有因故意或重大过失导致行政违法,才会被追究法律责任,消除他们的顾虑。
“此外,必须重申,‘临时工’执法,所属行政机关也要承担法律责任。”李春燕强调。
专家指出,制度的建立与健全,离不开法律的保驾护航。
政府管理的范围和内容,多而不精;政府组织机构内部管理人员占用编制多,一线、基层执法人员占用编制少;编制管理计划性强,对执法一线的编制需求远远无法满足;有编制人员的懒政、推诿……西南石油大学法学院讲师李文海认为,“临时工”执法背后的问题,实则是行政组织法、组织机构改革、执法体制改革等方面的问题。
“立法杜绝‘临时工’,必须同时完善组织法、深化组织机构改革、执法体制改革,完善社会治理结构,明确真正需要由政府规制的行政任务,精简非执法和服务的机构人员,充实一线、基层执法人员,严格执法责任,强化执法能力。”李文海在接受记者采访时建议。
史全增指出,“临时工”同行政机关之间属于行政协助的关系,也就是说,“临时工”同行政机关之间一般具有直接或间接的隶属关系,且大多在行政执法人员的直接指挥监督下参与执法活动,为行政机关实施准备性和执行性的行政活动。
史全增建议,在相关法律中明确规定“临时工”具有行政助手的法律地位,并确定其职责范围,从而为“临时工”参与行政执法活动提供组织法上的依据,并给予合理规制。
“应在法律和需要之间加以平衡,明确编制外工作人员的法律地位,确立他们和在编执法人员之间的法律关系、法律责任。同时,对非在编人员的招聘、培训、指导、考核、解聘等作出明确规定。”王磊认为,有必要通过立法明确“临时工”的法律地位,来解决现实需求与法律规定之间的矛盾。(应被采访者要求,李军为化名)
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